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21/05/2013

La regulación en la industria del biodiesel: desacuerdos internos y crisis externa

Colaboración de los economistas Fernando Sonnet, Silvana Sattler, Federico Monzani y Enrique Castro González del Instituto de Economía y Finanzas (IEF), Universidad Nacional de Córdoba.

Desde su gestación y discusión en el Congreso Nacional, la Ley de Regulación y Promoción de los Biocombustibles (26.093) fue una cuestión muy compleja de acotar por sus impactos potenciales y múltiples interrelaciones, muchas de ellas no controlables. Esto determinó que se aprobara un instrumento legal con un fuerte componente de discrecionalidad que permitiera un margen muy flexible para sortear situaciones inciertas e inesperadas.

En los primeros años de su aplicación, la ley se apartó de los objetivos esenciales en el capítulo del Régimen de Promoción y puso énfasis en la regulación cuando era necesario desplegar y consolidar una industria de gran escala para generar divisas por la exportación y, al mismo tiempo, ahorrar divisas reduciendo las importaciones de diesel oil.

Un segundo capítulo, fue la ruptura política del Gobierno argentino con la Unión Europea que condujo al cierre de las importaciones de nuestros mejores clientes por el biodiesel.

Las medidas recientes para equilibrar el mercado intentan comenzar a transitar otro camino para reconocer los objetivos por los cuales se creó esta ley. Esta nota pretende echar luz sobre este conflicto entre la industria y el Gobierno y resaltar la necesidad de la prudencia en las leyes de regulación; esto es posible elaborando instrumentos de política menos discrecionales y ampliando las libertades individuales de crear, producir, disponer y poder adaptarse sin andadores a los cambios del mundo económico.

Lo que muestra esta corta edad de la Ley de Biocombustibles es una gran inseguridad para los sectores involucrados; primero fueron beneficiadas las grandes corporaciones exportadoras, ahora, no se sabe si las pequeñas y medianas empresas podrán despertar con interés si aprenden de la experiencia y la convicción de que no fueron tenidas en cuenta.

Algunos datos ilustrativos de la situación actual del mercado

La producción anual del biodiesel ha venido en continuo aumento en Argentina; sin embargo, se observa un sorpresivo estancamiento entre 2011 y 2012 por las razones que vamos a señalar.

Tabla 1: Biodiesel Producción Anual

 

Biodiesel

Variación Interanual

2008

712.066

-

2009

1.179.150

65,6%

2010

1.814.902

53,9%

2011

2.426.681

33,7%

2012

2.455.138

1,2%

Fuente: INDEC

 

Gráfico 1: Biodiesel Producción Anual

Fuente: Elaboración propia en base a datos del INDEC.

 

Gráfico 2: Biodiesel Crecimiento Interanual de la Producción

Fuente: Elaboración propia en base a datos del INDEC.

El comportamiento de las exportaciones mostró un aumento bastante sostenido hasta el año 2011 y en el año siguiente, la ruptura comercial con la UE, de naturaleza política, hizo que Argentina perdiera ventas en un volumen ligeramente superior a un millón de toneladas.

Tabla 2: Biodiesel Exportación Anual

 

Biodiesel

Variación Interanual

2008

687.645

 

2009

1.148.488

67,02%

2010

1.358.454

18,28%

2011

1.681.875

23,81%

2012

1.557.399

-7,40%

Fuente: INDEC.

Gráfico 3: Biodiesel Crecimiento Interanual de las Exportaciones

Fuente: Elaboración propia en base a datos del INDEC.

 

En cuanto a las ventas de biocombustible con destino al mercado interno, han estado en continuo aumento, lo que contrarresta la caída de las ventas al exterior, principalmente a la Unión Europea.

Tabla 3: Ventas locales anuales biodiesel

Año

Biodiesel

Variación Interanual

2009

499

 

2010

508.275

101758,7%

2011

751.622

47,9%

2012

874.794

16,4%

Fuente: INDEC

Gráfico 4: Biodiesel Ventas Anuales

Fuente: Elaboración propia en base a datos del INDEC.

 

2. El ir y venir del marco regulatorio: grandes versus chicos

En los últimos tiempos, el marco regulatorio del sector de Biocombustibles se ha modificado varias veces.

En una primera instancia, mediante la Resolución 1339/12 de la Secretaría de Comercio Exterior se estableció un cambio en las alícuotas de los derechos y los reintegro a la exportación de biodiesel. La modificación reflejaba un incremento desde una tasa de retención de exportaciones efectiva del 14% a una del 24%.

Decisión que fue fundamentada por el Gobierno bajo la óptica de que la promoción para la elaboración de biocombustibles constituyó una política adecuada de profundización del proceso de reindustrialización y de diversificación productiva del complejo oleaginoso.

Asimismo, argumentaban que la existencia de dichas políticas consolidaron la actividad, volviéndola más competitiva y rentable; justificándose de este modo la aplicación de los derechos de exportación, para una distribución más equitativa del ingreso y para hacer frente a las cambiantes condiciones de los mercados internacionales, contribuyendo a un crecimiento sectorial balanceado.

Paralelamente, se dicta una resolución, realizada de manera conjunta entre el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas y el Ministerio de Industria y de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios, para crear la “Unidad Ejecutiva Interdisciplinaria de Monitoreo”, estableciendo el precio de referencia de uso obligatorio en el mercado para el mes de agosto del 2012 de $ 4.405,30 la tonelada de biodiesel, un 15% inferior al precio vigente el mes anterior.

El objetivo de este conjunto de decisiones fue favorecer a la reciente nacionalización de YPF mediante una baja en los costos, al ser la petrolera la principal compradora de biocombustible en el país, buscando con ello liberar recursos para estimular las inversiones requeridas por la empresa.

Este conjunto de medidas trajo aparejado una crisis inesperada de las Pymes productoras de biocombustible. El rechazo contundente obligó al Gobierno a elevar a $ 4.661 el precio de la tonelada de biodiesel y a establecer un sistema de retenciones móviles (que se publicarían cada 15 días); medidas que fueron tomadas en septiembre del 2012 por medio de la Resolución 1719/12; sosteniendo que un mecanismo de esta especie tiene como fin mitigar los efectos adversos de la alta volatilidad de los precios internacionales sobre las decisiones de producción e inversión local.

Tras la crisis señalada, las PYMES enviaron una carta a la Presidencia de la Nación reclamando el establecimiento de precios diferenciados. Bajo esta idea, la Secretaría de Energía de la Nación tomó la decisión de segmentar el mercado en tres categorías de empresas proveedoras de biocombustibles: grandes, medianas y pequeñas, favoreciendo con el valor más alto a aquellas firmas de menor envergadura, que recibirán un precio de $ 5.484,28 la tonelada de biodiesel, las medianas, $ 5.425,89 la tonelada y las grandes, $ 4.660,13 la tonelada (precios para febrero de 2013); existiendo una diferencia del 17% entre el precio de las empresas de menor y de mayor capacidad productiva.

Este tipo de medida se orientó al logro de nivelar la rentabilidad entre las firmas constitutivas de la industria, con el objetivo de favorecer una coexistencia más equilibrada en la economía y no acentuar un poder monopólico.

Sin embargo, han quedado puntos que están sin precisar por parte del Gobierno, como por ejemplo el de la distribución del cupo de las empresas productoras de biodiesel, el de la forma de compensación de los excesos de precios pagados por las empresas petroleras a las empresas más pequeñas, y quién asumirá los mayores costos relacionados con el flete.

3. Los lobbies europeos se defienden

Desde la perspectiva del mercado externo de biodiesel, en agosto de 2012 los productores europeos agrupados en la European Biodiesel Board, emitieron una queja formal alegando que millones de toneladas de biodiesel provenientes de Argentina e Indonesia estaban ingresando a la Unión Europea a precios relativamente bajos, y sosteniendo que dichos productos deberían provenir de materias primas producidas en base a una agricultura sustentable, definición bastante controversial.

Este reclamo llevó a que, a partir del 30 de enero del 2013, todas la importaciones provenientes de dichos países se deberán registrar en la Aduana de la Comunidad y, en forma retroactiva, podría habilitar a la Comisión Europea a cobrar un arancel de importación en el caso de que se obtenga un fallo desfavorable, para los intereses argentinos como resultado de la investigación de antidumping y antisubsidios.

Con esta medida, el poderoso lobby de los productores europeos deja afuera al combustible argentino por lo menos hasta noviembre del 2013, última fecha que tienen las autoridades europeas para expedirse al respecto. Surge de esta forma, un componente de incertidumbre e inseguridad, ya que los importadores no querrán asumir el riesgo de tener que pagar un arancel en forma retroactiva. Al respecto, es importante entender la envergadura del comercio con Europa, región que era el principal mercado, al que se destinaba el 95% del volumen total exportado y que durante el 2012 reflejaba aproximadamente 1.700 millones de dólares.

Con el objeto de eludir las medidas arriba mencionadas, las grandes empresas multinacionales, se estima estarían triangulando el comercio de biocombustible por medio de terceros países no pertenecientes a la UE.

La reciente controversia con la Unión Europea, más los vaivenes de la política Argentina sobre la industria de biodiesel, seguramente traerán consecuencias en la fabricación del biocombustible disminuyendo su producción y desviando recursos a la industria aceitera; dado que Argentina cumple la característica de formador de precios ya que participa en un 50% del volumen comercializado en el mercado mundial.

En este sentido, es de esperar que el precio del aceite de soja caiga, dada la imposibilidad de transformarlo en biodiesel, lo que impactará en la formación de los valores para el grano de soja.

Por tal motivo, se han levantado un conjunto de voces que solicitan al Gobierno que incremente los cortes de gasoil al 10% en los vehículos y del 20% al transporte de carga (actualmente se tiene un corte del 7%), lo que incrementaría el costo de las petroleras y el de los combustibles ya que el precio del m3 de biodiesel es más caro que el m3 de diesel.

Ese incremento se otorgó hace poco mediante la Nota 1.723, que ordena que entre abril y junio se eleve progresivamente el corte en un 1% mensual hasta llegar a la meta del 10%. Es muy pronto para evaluar sus resultados. Veremos en el futuro si esa medida fue acertada.

 


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